國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見
各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：
按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見等文件精神，為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕79號(hào)）要求，鼓勵(lì)民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式更好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品供給效率，加快補(bǔ)短板建設(shè)，充分發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，現(xiàn)提出以下意見。
一、創(chuàng)造民間資本參與PPP項(xiàng)目的良好環(huán)境
不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開放力度，除國(guó)家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目。在制定PPP政策、編制PPP規(guī)劃、確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，注重聽取民營(yíng)企業(yè)的意見，充分吸收采納民營(yíng)企業(yè)的合理建議。主動(dòng)為民營(yíng)企業(yè)服務(wù)，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，為民間資本參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造更加公平、規(guī)范、開放的市場(chǎng)環(huán)境。對(duì)民間資本主導(dǎo)或參與的PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)開通前期工作辦理等方面的“綠色通道”。鼓勵(lì)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，依法依規(guī)出臺(tái)更多的優(yōu)惠政策。
二、分類施策支持民間資本參與PPP項(xiàng)目
針對(duì)不同PPP項(xiàng)目投資規(guī)模、合作期限、技術(shù)要求、運(yùn)營(yíng)管理等特點(diǎn)，采取多種方式積極支持民間資本參與，充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新、運(yùn)營(yíng)等方面的優(yōu)勢(shì)。對(duì)商業(yè)運(yùn)營(yíng)潛力大、投資規(guī)模適度、適合民間資本參與的PPP項(xiàng)目，積極支持民間資本控股，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。對(duì)投資規(guī)模大、合作期限長(zhǎng)、工程技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)相互合作，或與國(guó)有企業(yè)、外商投資企業(yè)等合作，通過組建投標(biāo)聯(lián)合體、成立混合所有制公司等方式參與，充分發(fā)揮不同企業(yè)比較優(yōu)勢(shì)。鼓勵(lì)民間資本成立或參與投資基金，將分散的資金集中起來(lái)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)管理并投資PPP項(xiàng)目，獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。
三、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)
積極采取轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改擴(kuò)建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等多種運(yùn)作方式，規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，吸引民間資本參與，避免項(xiàng)目規(guī)劃選址、征地拆遷等比較復(fù)雜的前期工作由民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)。盤活資產(chǎn)回收的資金主要用于補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)投資良性循環(huán)。對(duì)適宜采取PPP模式的存量項(xiàng)目，鼓勵(lì)多采用轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等方式盤活存量資產(chǎn)，降低轉(zhuǎn)讓難度，提高盤活效率。對(duì)已經(jīng)采取PPP模式的存量項(xiàng)目，經(jīng)與社會(huì)資本方協(xié)商一致，在保證有效監(jiān)管的前提下，可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式，將政府方持有的股權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)企業(yè)。對(duì)在建的政府投資項(xiàng)目，積極探索、規(guī)范有序推進(jìn)PPP模式，吸引民間資本參與。
四、持續(xù)做好民營(yíng)企業(yè)PPP項(xiàng)目推介工作
依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)建立的PPP項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目定期進(jìn)行梳理，規(guī)范有序開展推介工作，適時(shí)選擇回報(bào)機(jī)制明確、運(yùn)營(yíng)收益潛力大、前期工作成熟的PPP項(xiàng)目，向民營(yíng)企業(yè)推介。重點(diǎn)推介以使用者付費(fèi)為主的特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，審慎推介完全依靠政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，以降低地方政府支出壓力，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各地發(fā)展改革部門要與當(dāng)?shù)匦袠I(yè)主管部門、工商聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)等加強(qiáng)合作，通過多種方式推介優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、介紹典型案例，加大政策宣傳解讀和業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，幫助民營(yíng)企業(yè)更好參與PPP項(xiàng)目。
五、科學(xué)合理設(shè)定社會(huì)資本方選擇標(biāo)準(zhǔn)
嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定，通過公開招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。合理確定社會(huì)資本方資格，不得設(shè)置超過項(xiàng)目實(shí)際需要的注冊(cè)資本金、資產(chǎn)規(guī)模、銀行存款證明或融資意向函等條件，不得設(shè)置與項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)無(wú)關(guān)的準(zhǔn)入條件。規(guī)范投標(biāo)保證金設(shè)置，除合法合規(guī)的投標(biāo)保證金外，不得以任何其他名義設(shè)置投標(biāo)擔(dān)保要求，推行以銀行保函方式繳納保證金。科學(xué)設(shè)置評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮投標(biāo)人的工程技術(shù)、運(yùn)營(yíng)水平、投融資能力、投標(biāo)報(bào)價(jià)等因素。鼓勵(lì)通過組建高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目特殊目的載體（SPV）等方式，整合各方資源，完善項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化運(yùn)作能力。支持民間資本股權(quán)占比高的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，調(diào)動(dòng)民間資本積極性。同等條件下，優(yōu)先選擇運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富、商業(yè)運(yùn)作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)。
六、依法簽訂規(guī)范、有效、全面的PPP項(xiàng)目合同
在與民營(yíng)企業(yè)充分協(xié)商、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的基礎(chǔ)上，客觀合理、全面詳盡地訂立PPP項(xiàng)目合同。明確各方責(zé)權(quán)利和爭(zhēng)議解決方式，合理確定價(jià)格調(diào)整機(jī)制，科學(xué)設(shè)定運(yùn)營(yíng)服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，有效設(shè)置排他性條款，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。PPP項(xiàng)目合同既要規(guī)范民營(yíng)企業(yè)投資行為，確保項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，也要保證當(dāng)政府方不依法履約時(shí)，民營(yíng)企業(yè)可以及時(shí)獲得合理補(bǔ)償乃至合法退出。要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和合同約定，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管。禁止政府和投資人簽訂承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾最低收益等條款，嚴(yán)禁利用PPP模式違法違規(guī)變相舉債，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
七、加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度
鼓勵(lì)政府投資通過資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式支持民間資本PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)各級(jí)政府出資的PPP基金投資民間資本PPP項(xiàng)目。鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力開展PPP項(xiàng)目金融產(chǎn)品創(chuàng)新，支持開展基于項(xiàng)目本身現(xiàn)金流的有限追索融資，有針對(duì)性地為民間資本PPP項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。積極推進(jìn)符合條件的民間資本PPP項(xiàng)目發(fā)行債券、開展資產(chǎn)證券化，拓寬項(xiàng)目融資渠道。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)等各類社會(huì)資本方進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，引導(dǎo)金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果等加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的融資支持力度。
八、提高咨詢機(jī)構(gòu)的PPP業(yè)務(wù)能力
咨詢機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持“合法、合規(guī)、專業(yè)、自律”的原則，深入研究民間資本參與PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)新要求，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目策劃、論證、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段管理能力建設(shè)，準(zhǔn)確把握民間資本參與PPP項(xiàng)目的商業(yè)訴求，提高項(xiàng)目全過程咨詢服務(wù)能力。健全行業(yè)自律管理體系，通過PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇等多種形式，加強(qiáng)同業(yè)交流與合作。制定和完善PPP咨詢業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，著力解決PPP項(xiàng)目工程技術(shù)、招投標(biāo)、投融資、項(xiàng)目管理、法律和財(cái)務(wù)等方面難題，為民間資本PPP項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)高效的咨詢服務(wù)。
九、評(píng)選民間資本PPP項(xiàng)目典型案例
各地在已經(jīng)引入民間資本的PPP項(xiàng)目中，適時(shí)評(píng)選在項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范、交易結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)營(yíng)持續(xù)穩(wěn)定、商業(yè)模式創(chuàng)新、回報(bào)機(jī)制明確等方面具有參考示范價(jià)值的典型案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)宣傳，發(fā)揮示范效應(yīng)。國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門組織專家對(duì)各地報(bào)送的案例進(jìn)行評(píng)審和篩選，挑選出若干典型案例進(jìn)行宣傳，優(yōu)先推薦發(fā)行PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。對(duì)支持和鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目工作積極主動(dòng)、典型案例多的地區(qū)，在安排PPP項(xiàng)目前期工作中央預(yù)算內(nèi)投資時(shí)予以傾斜支持。
十、加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作誠(chéng)信體系建設(shè)
建立健全PPP項(xiàng)目守信踐諾機(jī)制，準(zhǔn)確記錄并客觀評(píng)價(jià)政府方和民營(yíng)企業(yè)在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的履約情況。政府方要嚴(yán)格履行各項(xiàng)約定義務(wù)，做出履約守信表率，堅(jiān)決杜絕“新官不理舊賬”現(xiàn)象。民營(yíng)企業(yè)也要認(rèn)真履行合同，持續(xù)穩(wěn)定提供高質(zhì)量且成本合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)。將PPP項(xiàng)目各方信用記錄，納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)供各部門、各地區(qū)共享，并依法通過“信用中國(guó)”網(wǎng)站公示。將嚴(yán)重失信責(zé)任主體納入黑名單，并開展聯(lián)合懲戒。
鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于激發(fā)民間有效投資活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要措施，是充分發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)關(guān)鍵性作用的重要抓手。各地發(fā)展改革部門要高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，努力破除制約民間資本參與PPP項(xiàng)目的困難和障礙，切實(shí)保障民間資本合法權(quán)益，推動(dòng)民間資本PPP項(xiàng)目規(guī)范有序發(fā)展。
國(guó)家發(fā)展改革委
2017年11月28日
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