招標投標行政化趨勢及對招標代理機構的影響 招標采購管理2012-03
2016-12-22 10:46:55 點擊：
我國引入招投標方式用于投資項目的采購管理，始于世行及亞行項目，由于世行、亞行項目，直接推動了我國招投標管理體系的建立，并逐漸形成具有中國特色的招投標管理體系。事實證明，在投資項目中引入招投標體制，極大地提高了投資效益，客觀上推動了市場競爭的公平、公正、公開，對完善市場經濟起到積極推動作用。
我國的招投標管理體系從最初建立到發展至今，走過了一條曲折的道路。大致經過了三個發展階段：
第一階段：1985年～1992年。以國務院國發[1985]13號文件批復同意原國家經委意見，成立中國機電設備招標中心及在八個中心城市分別成立八個地方性的招標機構為起點，由此正式建立了我國的招標投標體系。此階段的招投標活動有以下特點。一是將招投標作為政府治理重復引進、重復建設的行政手段，帶有強烈的行政管理特點；二是當時及隨后成立的招標中心絕大多數為隸屬于政府而且具有一定行政級別的事業單位，最低為正處級，許多還為正廳級；三是招標業務基本上來源于政府行政計劃和分配；四是招標機構具有一定的行政職能。當時機電設備進口審查專用章多數由各省市機電設備招標中心管理。
第二階段：1992年～2000年。1992年，各省機電設備招標中心將機電設備進口審查專用章上交給各省機電產品進出口辦公室，機電中心逐步實行企業化管理，招投標也逐步進入市場競爭。從全國看，招標業務也逐步擴展到工程、水利、交通、政府采購等領域，招投標逐步被社會廣泛認可。這一階段的特點是招投標從政府行政手段逐步過渡到市場經濟條件下采購的重要方式，從政府行政行為逐步變為較為正常的市場行為。
第三階段：2000年至今。《招標投標法》的頒布實施以及社會對招投標的廣泛認可，促進招標業務突飛猛進，招標的深度和水平也大大提高。但同時也產生了大量的問題，一是規避招標、圍標、串標以及各級領導干部插手干預招標等現象普遍存在；二是對招標機構招標代理資質管理粗放，招標代理機構在此階段大量涌現，惡意競爭、虛假招標、低水平招標等現象司空見慣，社會對招標在一定程度上認識逐漸趨向負面。在此情況下，政府有關部門加強對招投標工作的監管，招投標的管理有逐步從正常的市場行為向行政化行為發展的趨向，特別是建設工程招標領域表現得特別明顯。具體表現如下：
一方面，政府在加強監管的過程中，為解決招投標中存在的問題，出臺了許多限制招標人權力的政策措施。這些措施對招標人在采購招標中形成的意向，不論其是否合理，均從防治腐敗的角度出發，一概加以限制。如工程招標中，強制實行的招標文件對評標內容的設定、分值及分差的劃分等等都做了統一規定，基本上剔除了投資企業人為的因素。開標、評標程序也由代表建設工程主管部門的招標辦公室（以下簡稱招辦）主持，許多地方的招辦不允許招標人對報名投標單位進行考察、資格預審，入圍投標單位強制通過搖號、抽簽確定，甚至有的招辦不允許招標人人員進入評標委員會。這些行為均剝奪了招標人評標的權力，只能被動接受招辦評出的投標單位并與其簽訂建設合同。
另一方面，一些政府管理部門以加強監管的名義，出臺了許多政策，將應屬招標人權力的事項收歸自己行使。如一些地方規定報名在招辦的網上或指定地點進行，入圍單位搖號、抽簽由招辦操作，出售招標文件的價格由招辦規定，投標保證金統一由招辦收取，評標專家抽取由招辦進行，投標單位的投標光盤由招辦匯總計算。甚至有的地方規定，取消招標代理機構，直接由招辦代理全部招標事宜，將招標重新變為行政行為。
再一方面，除國務院確定的招投標分工監管部門之外，監察、國有資產管理及原各省設備成套局等部門，也越來越熱衷于使用招投標的管理“手段”。在一些地方，監督行為有“領導”化的趨勢，還有一些部門十分熱衷于有形市場建設。
招投標行為行政化，近幾年來有逐步強化的趨勢，特別是中央決定對工程建設領域進行專項治理之后，行政化趨勢更加明顯。由此，給招標代理機構帶來了巨大的影響。這種影響既有來自招標代理機構本身的原因，也有來自招標人方面的原因。
從招標人方面來講。在國家投融資體制改革實行項目法人負責制之后，由于自己的一些合理的需求得不到基本尊重，招標人的基本權力被剝奪，在政策強制規定必須招標的情況下，一些企業對招標產生了一定的對抗心理，出現了被動、消極應對招標的現象。由于是被動的，非自愿的，招標代理與客戶的關系超出了市場經濟條件下正常的代理—委托關系。在此情況下，從客戶方面來講出現了兩種現象。一方面，一些客戶把對招標政策規定的一些不滿情緒轉移到招標代理機構身上，對招標代理機構缺乏基本的信任，商業合作關系變為被動、消極合作。具體表現為極端壓低代理費用，純粹走招標形式，造成招標代理市場惡意競爭、無序競爭、低質量招標，從而敗壞了招標形象；另一方面，一些招標人為了達到自己的意向，控制代理機構，希望由代理機構出面滿足自己的意向，造成在選擇代理機構時，不是注重實力、注重服務，而是片面強調關系，從而造成代理機構不合理競爭，也為不良代理機構提供了生存的土壤。
從招標代理方面講，由于政府相關部門對招標代理市場準入門檻設置得太低。招標代理機構泛濫，惡意競爭普遍，招標代理市場出現了兩種情況。一是積極參與惡意競爭，招標純粹走形式。這些代理機構，多數素質差，水平低。從嚴格意義上講，有的招標代理機構根本不具備做好招標代理工作的基本條件，但是，由于客戶對招標走過場的需求，為一大批低素質的代理機構提供了生存空間；二是有的招標代理機構無原則地迎合客戶不合理的要求，主動充當腐敗的幫兇，特別是一些素質低、效益差的不良代理機構，為了生存，毫無原則和基本的職業道德，嚴重敗壞了招標代理的社會形象。
上述現象表明，招投標逐漸行政化，招標代理與招標人的關系已經不是完全市場經濟條件下的委托—代理商業服務關系，在委托—代理關系之外，摻雜了許多非商業的關系，也就是說是一種扭曲了的委托—代理關系。這就是中國招投標代理市場的特色和現實。
這種扭曲了的委托—代理關系如果得不到修復，會從兩個方面對招標代理生存空間形成打壓。一個是來自政府及相關管理部門。由于招標代理機構數量眾多，水平參差不齊，對招標帶來諸多負面影響，一些相關管理部門可能會以加強監管的名義，將招標管理進一步行政化，將招標的市場行為變為政府行為，從而造成市場經濟改革的倒退及損害投資效益性；另一個是來自于招標人。由于大量低水平的招標代理以及政府對招標的政策強制要求，招標人可能感受不到自身對招標代理應有的需求，從而將招標代理邊緣化。
為使招投標事業進一步健康發展，我們希望政府及相關管理部門對招投標行政化的合法性進行專門研究，在強調加強監管的同時，認真貫徹國務院《招標投標法實施條例》，并按照《行政許可法》的要求，對招投標管理環節中的所有行政審批事項、審批節點進行清理。重點應從以下兩方面進行。一方面是提高招標代理的市場準入門檻，徹底解決招標代理機構門檻低造成的大量問題，鼓勵招標代理機構做大做強；另一方面是還招投標市場化的本來功能，取消加載給招投標的諸多行政功能，并承認、尊重招標人在采購活動中的合理要求，從根本上扭轉招標人對招標的消極心態，形成對招標代理就的主動需求，從而建立健全符合市場經濟要求的招投標管理體系，為招標代理機構和招標人之間建立互信合作的良性關系體系創造基本條件。
但更重要的是招標代理機構本身，招標代理機構只有加強自身修養和自身建設，苦練內功，提高對招標人的服務水平和服務質量，真正做大做強，才能贏得客戶尊敬與信任，才能與招標人建立起市場經濟條件下正常的互信合作的關系。為此，我認為重點應做好以下四個方面：
一、嚴守道德底線，強化職業道德
作為中介服務，要想在魚龍混雜、競爭激烈的招標代理機構中做大做強，贏得客戶對自己的信任與尊重，首先必須在職業道德上對自身設置更高目標。要想得到客戶、投標商及社會的尊重，首先必須自重。要達到這一目標，一是要將高標準的職業道德做為企業文化的核心，加強對職工道德教育，領導更應成為道德表率，帶動企業全體員工提高職業道德水平；二是將職業道德做為錄用新人及員工升遷的首要條件，寧肯犧牲一部分業績，減少一部分盈利，也絕不用“無德之才”；三是嚴守道德底線，不該掙的錢一分不掙，違反國家有關法律法規的錢一分不掙。
二、尊重客戶的核心利益的責任
招標人投資項目的資金，無論是來自政府撥款、銀行貸款，還是企業多年積累的自有資金，都來之不易。根據國務院投資體制改革相關精神，企業法人對項目投資負終身責任。因此，招標人在項目投資活動中選擇設備供應商或工程施工隊伍，必定有其自身利益和責任。對客戶在采購活動中的意向意見，只要不違反國家的法律法規，不違反《招標投標法》，我們都應尊重并在法律法規允許的范圍內為客戶服好務。本人持此觀點是基于兩個理由。一是現行法律法規沒有賦予招標代理機構去鑒別客戶意向是否有腐敗因素的權力和義務；二是《招標投標法》明確規定招標代理機構是受客戶委托代理從事招標業務的服務組織。因此，尊重客戶，相信客戶，服務客戶是招標代理的天職，也是構建與客戶互信合作關系的前提條件。
三、提高自身專業水平，增強服務能力
招標代理機構要建立與招標人互信合作關系，另一個重要方面是提高自身在招標領域的專業水平。在招標活動中，招標代理機構只有在招標方面具有高于客戶的專業水平，與客戶形成互補，才能具備與客戶合作的技術基礎。目前，多數招標代理機構基本上不具備這個條件，需要進一步提高。這是一項長期、艱苦的工作，是需要招標代理機構長期堅持、不懈努力的工作。只有在提高自身專業水平的基礎上，才有可能真正贏得客戶的尊重，才能扭轉社會對招標代理機構的偏見。也只有不斷提高自身的專業水平，才能保證高水平的招標質量，從而才能在競爭中站穩腳跟并不斷發展。
四、提高服務深度，擴大服務范圍
目前，招投標在中國基本上是一個依靠政策推動的行業，在市場經濟發達的西方國家，也很少有專職的招標代理機構。招標代理要長期生存，除了不斷提高專業水平之外，更重要的是進一步提高服務深度，擴大服務范圍。提高服務深度，應從以下兩方面著手。一是提高為客戶提供與采購有關的技術咨詢服務水平；二是提高與招標有關的造價咨詢服務。擴大服務范圍重點是將招標代理擴展成項目管理咨詢公司，使之符合市場經濟發達國家的慣例。
我國的招投標管理體系從最初建立到發展至今，走過了一條曲折的道路。大致經過了三個發展階段：
第一階段：1985年～1992年。以國務院國發[1985]13號文件批復同意原國家經委意見，成立中國機電設備招標中心及在八個中心城市分別成立八個地方性的招標機構為起點，由此正式建立了我國的招標投標體系。此階段的招投標活動有以下特點。一是將招投標作為政府治理重復引進、重復建設的行政手段，帶有強烈的行政管理特點；二是當時及隨后成立的招標中心絕大多數為隸屬于政府而且具有一定行政級別的事業單位，最低為正處級，許多還為正廳級；三是招標業務基本上來源于政府行政計劃和分配；四是招標機構具有一定的行政職能。當時機電設備進口審查專用章多數由各省市機電設備招標中心管理。
第二階段：1992年～2000年。1992年，各省機電設備招標中心將機電設備進口審查專用章上交給各省機電產品進出口辦公室，機電中心逐步實行企業化管理，招投標也逐步進入市場競爭。從全國看，招標業務也逐步擴展到工程、水利、交通、政府采購等領域，招投標逐步被社會廣泛認可。這一階段的特點是招投標從政府行政手段逐步過渡到市場經濟條件下采購的重要方式，從政府行政行為逐步變為較為正常的市場行為。
第三階段：2000年至今。《招標投標法》的頒布實施以及社會對招投標的廣泛認可，促進招標業務突飛猛進，招標的深度和水平也大大提高。但同時也產生了大量的問題，一是規避招標、圍標、串標以及各級領導干部插手干預招標等現象普遍存在；二是對招標機構招標代理資質管理粗放，招標代理機構在此階段大量涌現，惡意競爭、虛假招標、低水平招標等現象司空見慣，社會對招標在一定程度上認識逐漸趨向負面。在此情況下，政府有關部門加強對招投標工作的監管，招投標的管理有逐步從正常的市場行為向行政化行為發展的趨向，特別是建設工程招標領域表現得特別明顯。具體表現如下：
一方面，政府在加強監管的過程中，為解決招投標中存在的問題，出臺了許多限制招標人權力的政策措施。這些措施對招標人在采購招標中形成的意向，不論其是否合理，均從防治腐敗的角度出發，一概加以限制。如工程招標中，強制實行的招標文件對評標內容的設定、分值及分差的劃分等等都做了統一規定，基本上剔除了投資企業人為的因素。開標、評標程序也由代表建設工程主管部門的招標辦公室（以下簡稱招辦）主持，許多地方的招辦不允許招標人對報名投標單位進行考察、資格預審，入圍投標單位強制通過搖號、抽簽確定，甚至有的招辦不允許招標人人員進入評標委員會。這些行為均剝奪了招標人評標的權力，只能被動接受招辦評出的投標單位并與其簽訂建設合同。
另一方面，一些政府管理部門以加強監管的名義，出臺了許多政策，將應屬招標人權力的事項收歸自己行使。如一些地方規定報名在招辦的網上或指定地點進行，入圍單位搖號、抽簽由招辦操作，出售招標文件的價格由招辦規定，投標保證金統一由招辦收取，評標專家抽取由招辦進行，投標單位的投標光盤由招辦匯總計算。甚至有的地方規定，取消招標代理機構，直接由招辦代理全部招標事宜，將招標重新變為行政行為。
再一方面，除國務院確定的招投標分工監管部門之外，監察、國有資產管理及原各省設備成套局等部門，也越來越熱衷于使用招投標的管理“手段”。在一些地方，監督行為有“領導”化的趨勢，還有一些部門十分熱衷于有形市場建設。
招投標行為行政化，近幾年來有逐步強化的趨勢，特別是中央決定對工程建設領域進行專項治理之后，行政化趨勢更加明顯。由此，給招標代理機構帶來了巨大的影響。這種影響既有來自招標代理機構本身的原因，也有來自招標人方面的原因。
從招標人方面來講。在國家投融資體制改革實行項目法人負責制之后，由于自己的一些合理的需求得不到基本尊重，招標人的基本權力被剝奪，在政策強制規定必須招標的情況下，一些企業對招標產生了一定的對抗心理，出現了被動、消極應對招標的現象。由于是被動的，非自愿的，招標代理與客戶的關系超出了市場經濟條件下正常的代理—委托關系。在此情況下，從客戶方面來講出現了兩種現象。一方面，一些客戶把對招標政策規定的一些不滿情緒轉移到招標代理機構身上，對招標代理機構缺乏基本的信任，商業合作關系變為被動、消極合作。具體表現為極端壓低代理費用，純粹走招標形式，造成招標代理市場惡意競爭、無序競爭、低質量招標，從而敗壞了招標形象；另一方面，一些招標人為了達到自己的意向，控制代理機構，希望由代理機構出面滿足自己的意向，造成在選擇代理機構時，不是注重實力、注重服務，而是片面強調關系，從而造成代理機構不合理競爭，也為不良代理機構提供了生存的土壤。
從招標代理方面講，由于政府相關部門對招標代理市場準入門檻設置得太低。招標代理機構泛濫，惡意競爭普遍，招標代理市場出現了兩種情況。一是積極參與惡意競爭，招標純粹走形式。這些代理機構，多數素質差，水平低。從嚴格意義上講，有的招標代理機構根本不具備做好招標代理工作的基本條件，但是，由于客戶對招標走過場的需求，為一大批低素質的代理機構提供了生存空間；二是有的招標代理機構無原則地迎合客戶不合理的要求，主動充當腐敗的幫兇，特別是一些素質低、效益差的不良代理機構，為了生存，毫無原則和基本的職業道德，嚴重敗壞了招標代理的社會形象。
上述現象表明，招投標逐漸行政化，招標代理與招標人的關系已經不是完全市場經濟條件下的委托—代理商業服務關系，在委托—代理關系之外，摻雜了許多非商業的關系，也就是說是一種扭曲了的委托—代理關系。這就是中國招投標代理市場的特色和現實。
這種扭曲了的委托—代理關系如果得不到修復，會從兩個方面對招標代理生存空間形成打壓。一個是來自政府及相關管理部門。由于招標代理機構數量眾多，水平參差不齊，對招標帶來諸多負面影響，一些相關管理部門可能會以加強監管的名義，將招標管理進一步行政化，將招標的市場行為變為政府行為，從而造成市場經濟改革的倒退及損害投資效益性；另一個是來自于招標人。由于大量低水平的招標代理以及政府對招標的政策強制要求，招標人可能感受不到自身對招標代理應有的需求，從而將招標代理邊緣化。
為使招投標事業進一步健康發展，我們希望政府及相關管理部門對招投標行政化的合法性進行專門研究，在強調加強監管的同時，認真貫徹國務院《招標投標法實施條例》，并按照《行政許可法》的要求，對招投標管理環節中的所有行政審批事項、審批節點進行清理。重點應從以下兩方面進行。一方面是提高招標代理的市場準入門檻，徹底解決招標代理機構門檻低造成的大量問題，鼓勵招標代理機構做大做強；另一方面是還招投標市場化的本來功能，取消加載給招投標的諸多行政功能，并承認、尊重招標人在采購活動中的合理要求，從根本上扭轉招標人對招標的消極心態，形成對招標代理就的主動需求，從而建立健全符合市場經濟要求的招投標管理體系，為招標代理機構和招標人之間建立互信合作的良性關系體系創造基本條件。
但更重要的是招標代理機構本身，招標代理機構只有加強自身修養和自身建設，苦練內功，提高對招標人的服務水平和服務質量，真正做大做強，才能贏得客戶尊敬與信任，才能與招標人建立起市場經濟條件下正常的互信合作的關系。為此，我認為重點應做好以下四個方面：
一、嚴守道德底線，強化職業道德
作為中介服務，要想在魚龍混雜、競爭激烈的招標代理機構中做大做強，贏得客戶對自己的信任與尊重，首先必須在職業道德上對自身設置更高目標。要想得到客戶、投標商及社會的尊重，首先必須自重。要達到這一目標，一是要將高標準的職業道德做為企業文化的核心，加強對職工道德教育，領導更應成為道德表率，帶動企業全體員工提高職業道德水平；二是將職業道德做為錄用新人及員工升遷的首要條件，寧肯犧牲一部分業績，減少一部分盈利，也絕不用“無德之才”；三是嚴守道德底線，不該掙的錢一分不掙，違反國家有關法律法規的錢一分不掙。
二、尊重客戶的核心利益的責任
招標人投資項目的資金，無論是來自政府撥款、銀行貸款，還是企業多年積累的自有資金，都來之不易。根據國務院投資體制改革相關精神，企業法人對項目投資負終身責任。因此，招標人在項目投資活動中選擇設備供應商或工程施工隊伍，必定有其自身利益和責任。對客戶在采購活動中的意向意見，只要不違反國家的法律法規，不違反《招標投標法》，我們都應尊重并在法律法規允許的范圍內為客戶服好務。本人持此觀點是基于兩個理由。一是現行法律法規沒有賦予招標代理機構去鑒別客戶意向是否有腐敗因素的權力和義務；二是《招標投標法》明確規定招標代理機構是受客戶委托代理從事招標業務的服務組織。因此，尊重客戶，相信客戶，服務客戶是招標代理的天職，也是構建與客戶互信合作關系的前提條件。
三、提高自身專業水平，增強服務能力
招標代理機構要建立與招標人互信合作關系，另一個重要方面是提高自身在招標領域的專業水平。在招標活動中，招標代理機構只有在招標方面具有高于客戶的專業水平，與客戶形成互補，才能具備與客戶合作的技術基礎。目前，多數招標代理機構基本上不具備這個條件，需要進一步提高。這是一項長期、艱苦的工作，是需要招標代理機構長期堅持、不懈努力的工作。只有在提高自身專業水平的基礎上，才有可能真正贏得客戶的尊重，才能扭轉社會對招標代理機構的偏見。也只有不斷提高自身的專業水平，才能保證高水平的招標質量，從而才能在競爭中站穩腳跟并不斷發展。
四、提高服務深度，擴大服務范圍
目前，招投標在中國基本上是一個依靠政策推動的行業，在市場經濟發達的西方國家，也很少有專職的招標代理機構。招標代理要長期生存，除了不斷提高專業水平之外，更重要的是進一步提高服務深度，擴大服務范圍。提高服務深度，應從以下兩方面著手。一是提高為客戶提供與采購有關的技術咨詢服務水平；二是提高與招標有關的造價咨詢服務。擴大服務范圍重點是將招標代理擴展成項目管理咨詢公司，使之符合市場經濟發達國家的慣例。
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